王举营律师
引 言
“三农”问题是中国一个复杂的特色问题，长期以来一直困扰着中国农村经济的发展，制约着农民生活水平的提高。我国现在的农村地权制度是否适应农村以及农民需求的问题是解决“三农“问题的关键1。农村宅基地使用权是地权制度的一个重要方面，关系到广大农民的切身利益，是亿万农民的安身立命之本。由于我国城乡二元结构的长期存在，导致农村宅基地使用权立法资源相对匮乏，比如，我国城镇国有土地使用权立法，从基本制度到产权登记、权属确认、销售流转以及物业管理等不同层次和不同方面都进行了详细而又具体的规定，而《土地管理法》只在第62条规定了农村宅基地使用权的审批和使用，2007年《物权法》也仅仅用几个简单笼统的条文规定了农村宅基地使用权，这种失衡的法律资源的配置，导致农村宅基地使用权被差别对待，并长期游离于市场之外，致使实践中的有些纠纷得不到合理解决。如，案例一：1981年，北京市海淀区四季青乡某村民孟某之母，经大队批准在村中建北房三间。孟母死后，孟父与1985年将房屋以6500元卖与城镇居民崔某。后来，崔某出资对原来的房屋进行了翻建及装修，现共有三间南房，三间北房和一间西房，并住在该房内。2005年1月25日，孟父死亡。孟某诉至法院，请求法院确认孟父与崔某签订的房屋买卖合同无效，要求崔某返还宅基地和房屋。该案是典型的农村房屋买卖导致宅基地使用权权利主体变更的案例，由于我国法律对宅基地的转让是禁止的，且崔某是城镇居民，最后法院判决孟父和崔某的房屋买卖合同无效。农村宅基地使用权的禁止流转导致了房屋的买卖也被限制，这是对农民利益的保护还是损害？农村的房屋和宅基地使用权的关系如何规制才是合理？宅基地使用权的流转是否需要开禁？怎样开禁？农村宅基地使用权制度如何完善？这些都是今后在减少或者消除城乡差距、实现城乡一体化以及建设社会主义新农村的过程中，不容回避和忽视的法律和实践问题，本文也将对此予以研究和讨论。案例二3：许昌地区长葛县陈某，于1971年来临颍县做生意时，与该县某村七组达成协议，某村七组在陈某支付一定费用后，划给他一块耕地供其建房居住，但陈某一直没有取得该处宅基地的合法使用证，1994年12月，某村七组为收回该宅基地，强行把房屋拆除，陈某向临颍县人民法院诉求维护自己对宅基地的使用权，并要求被告赔偿损失，法院最后判决其确认宅基地使用权的请求不予支持，请求返还原物，赔偿损失的请求予以支持。该案除反映了我国农村宅基地使用权的身份属性特征外，也给人们提出了一个问题，即集体经济组织在宅基地使用权的取得、使用等环节中到底应该扮演什么样的角色？应该如何定位？哪一级的集体组织才是真正的权利主体？该案所折射的农村宅基地集体所有权的状态，本文也将予以探讨。
总之，农村宅基地使用权在农民土地权利中处于基础性地位，是我国物权制度中一种特殊的物权形式，学者们对农村宅基地使用权这一问题的争论也比较激烈，有共识，也有分歧，相关争论并没有随着2007年《物权法》的颁布而尘埃落定，还需要人们继续对农村宅基地使用权进行更加系统和广泛地研究和探讨。针对农村宅基地使用权在中国农村社会生活中的特殊性，本文运用文献研究、历史考察、以及比较和分析的方法，就法律和现实中的问题进行剖析，按照提出问题、分析问题、解决问题的思路对农村宅基地使用权制度进行研究，在充分分析宅基地使用权的权利属性的基础上，提出完善宅基地使用权制度的建议，以期构建公平合理的宅基地使用权法律制度框架，促进农村经济的发展并充分保障农民的权益。
一、农村宅基地使用权概论
（一）农村宅基地使用权的概念
１．概念的演变
在《物权法》颁布实施以前，无论是《民法通则》还是2004年修改的《土地管理法》等法律中都没有使用“宅基地使用权”的概念，但是作为一项独立的民事权利，我国《土地管理法》和有关的法律法规、司法解释都确认其存在并对其予以保护。最高人民法院《关于贯彻执行民事政策法律若干问题意见》(1984年8月30日)的第七部分专门规定“宅基地问题”，其中规定“人民法院处理公民之间宅基地使用权的案件，应根据土地归国有或集体所有，一律不能出租、转让和买卖的原则，参照解放以来宅基地的演变和现实使用情况，照顾群众生活的实际需要，依法保护国家、集体和个人的权益。”1988年颁布的《土地管理法》38条规定了农村住宅用地，同时41条规定：“城镇非农业户口居民经过批准并参照国家建设征用土地标准支付相关费用后，可以作为宅基地使用权人”。由此可见，这个时期，国家所有和集体所有的土地都可以成为宅基地。1998年《土地管理法》中只有关于农村村民住宅用地问题的规定而无关于城镇非农业户口居民使用农村土地修建住宅的规定。2004年修改后的《土地管理法》同样只规定了农村集体所有土地依法建设住宅的情况。2007年《物权法》首次规定了“宅基地使用权”，该使用权和建设用地使用权被并列设计为用益物权。从立法目的来看，《物权法》中的“宅基地使用权”作为一种调整农村集体所有土地使用的特殊的用益物权，是指“农村宅基地使用权”，是指在农村集体所有土地上建造住宅及附属设施的权利。至此，城市国有土地被排除在宅基地范围以外，宅基地使用权的客体得以明晰——即农村集体经济组织所有的土地。
２．概念的界定
一直以来，我国法律没有对宅基地使用权的概念做立法上的界定，只是学者们为研究的便利从学理上对其定义。例如：“宅基地使用权是民事主体以基地为目的的而对土地的使用权”。4“宅基地使用权是指我国公民依法取得在国家或集体所有的宅基地上建造房屋用以居住、使用的一种物权”。5以上对宅基地使用权的定义，其中权利主体的范围都包括了城镇居民和农村居民，权利客体也都包括国有土地和集体所有土地，这反映了一段时间内法律法规对宅基地使用权的规定以及理论研究的状况。我国《物权法》第152条规定：“宅基地使用权人依法享有对集体所有的土地占有和使用的权利，有权自主利用该土地建造住房及其附属设施”，这一规定也没有对宅基地使用权的概念直接进行界定。但是从这一规定看，目前宅基地使用权的享有者只能是集体经济组织成员，宅基地使用权是指农村集体经济组织的成员依法享有的在农民集体所有的土地上建设住宅的权利。6随着法律制度的不断完善，在允许农村宅基地使用权自由流转以后，农村宅基地使用权的主体就不仅仅限于农村集体组织成员，也应该包括城镇居民，所以，对农村宅基地使用权概念的界定是不断发展的，但农村宅基地使用权的客体确定无疑是集体经济组织所有的土地。基于目前我国农村宅基地使用权的现状，可以对其概念定义如下：农村宅基地使用权是指农村居民在依法取得的集体经济组织所有的宅基地上建造房屋及其附属设施，并对宅基地进行占有、使用和有限制处分的权利。7
（二）农村宅基地使用权制度的历史梳理
从新中国成立到社会主义事业建设的进行和改革开放，我国农村宅基地使用权制度的发展历史脉络清晰。作为我国物权法上的一种特殊的用益物权，对其进行历史的考察和梳理，有助于更好的理解和把握其在今天所面临的诸多问题和矛盾，以拓展改革和完善的思路。
1．国民经济恢复时期
建国初期，为摆脱封建的土地制度对我国农村经济和社会发展的阻碍，土地改革运动在全国轰轰烈烈地展开，1950年的《中华人民共和国土地改革法》第一条规定：“废除封建地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民土地所有制。”1954年《宪法》第8条规定：“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。”土地改革运动，消灭了大地主土地私有制，形成农民小土地私有制。这个时期，农民对土地享有所有权，所以对宅基地也享有所有权。
2．社会主义改造时期
土地改革以后，从20世纪50年代中期开始，我国开始对农村进行社会主义改造，通过推行初级农业合作社、高级合作社和人民公社，农民的土地所有制逐渐被集体土地所有制所代替，农民的住宅用地也当然地成为集体所有的土地。1962年《农村人民公社工作条例修正草案》（又被称为六十条）规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。……社员新建房屋的地点要由生产队统一规划，尽可能不占耕地。”农村宅基地使用权制度由此发端。随后，1963年的《关于对社员宅基地问题做一些补充规定的通知》进一步明确了农村宅基地的使用原则，规定社员对宅基地只有使用权没有所有权，农村宅基地使用权制度正式确立并长期未变。8
3．改革开放至今
改革开放以后，由于农村推行家庭联产承包责任制，农村生产力得到了解放，经济得到发展，农民对宅基地的需求大增，违法建房，侵占耕地现象日益突出。1981年国务院发布了《关于制止农村建房侵占土地的紧急通知》，重申了农村社员对宅基地只有使用权，不准出租、买卖和转让，也不准在承包地和自留地上建房。但违法建房、侵占耕地的现象并没有得到很好的控制。1986年，《中华人民共和国土地管理法》的颁布实施以及国家土地管理局的成立对遏制农村宅基地的无序使用起到很好的作用，在此期间，个别地方政府为控制乱占宅基地的现象，曾实行了宅基地有偿使用制度，取得了一定效果的同时也加重了农民负担，因此，1993年国务院颁布了《村庄和集镇建房用地管理条例》，取消了宅基地的有偿使用改革，并确认了农村村民宅基地使用权取得的政府审批程序。1998年修订的《土地管理法》第一次在法律法规层面对宅基地的问题进行了最权威的规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。村民建住宅，应当符合乡(镇)土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准；其中涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”2007年的《中华人民共和国物权法》以单独的一章对农村宅基地使用权进行了规定。9这是我国首次以基本法的形式对宅基地使用权进行规范和调整。上述法律法规或者政策对农村宅基地使用权制度不断发展和完善，构成了我国现行农村宅基地使用权的制度的基本框架。
（三）农村宅基地使用权的法律特征
纵观农村宅基地使用权制度在我国的发端和演变的历史，不难发现，它是我国社会主义公有制下产生和发展的一种特殊的权利模式，与我国的政治经济体制紧密相联，其独特的法律特征体现在以下几个方面：
1．申请主体的特定性
根据我国《物权法》以及《土地管理法》的有关规定，申请农村宅基地使用权的只能是该集体经济组织的成员，本集体经济组织以外的其他单位和个人除法律特别规定外不能申请取得宅基地使用权。上述案例二中，陈某一直不是本集体经济组织的成员，所以不具备申请取得某村的宅基地使用权的资格，其取得某村的宅基地使用权的行为没有法律依据。
2．权利客体的特定性
农村宅基地使用权的客体是农村集体经济组织所有的土地，而不能是国有土地。农村村民只有向其所属农村集体经济组织申请才可以原始取得。虽然在城镇规划过程中，存在农村居民转为城镇居民的情况，但这并不意味着转变后的城镇居民仍然享有宅基地使用权，因为此时的土地已从集体所有转为国家所有，国有土地不设立宅基地使用权。10
3．申请取得的无偿性
在物权法制定的过程中，对我国农村宅基地使用权无偿申请取得，大部分学者都达成了共识，首先，我国大部分农民生活在社会的底层，无论政治上还是经济上都处于弱势，如果有偿取得宅基地使用权，会出现贫者愈贫，富者多占的不公平现象，不利于社会的稳定和农村经济的发展。其次，从上述宅基地使用权的历史梳理，可以看出，农村集体经济组织的土地原本是农民对其享有所有权，后来经过社会主义改造，农民私人土地转为集体所有。集体不能在无偿取得农民土地所有权以后，再让农民有偿取得使用，因此，农村集体经济组织通过无偿提供宅基地满足农民合理的居住需求实际上是作为对农民的一种补偿。11在目前我国农村社会保障体系极其缺乏的情况下，无偿申请取得宅基地使用权可以对农民的生活和生产起到一个基本的保障作用，所以，农村宅基地使用权取得的无偿性是和农村宅基地的保障功能联系在一起的。
4．申请取得的唯一性
《物权法》第153条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”。2004年《土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，且宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。但在实践中，农村存在一户可能拥有多处住宅的现象，如某人分家申请了宅基地以后又继承父母的房屋，这就形成实际上占用多处宅基地的情况。有的学者认为既然法律规定只能“一户一宅”，对多余的宅基地应当由集体组织收回，但这样做无疑会侵害村民对房屋的所有权或者继承权。也有很多学者认为，法律禁止农民获得两处以上的宅基地不合理。如王利明教授就认为:“公民只能拥有一处宅基地，只是就申请而言的，法律上不应当禁止公民通过继承等方式取得两处以上的宅基地使用权。要不然就等于禁止对公民的房屋进行继承和买卖，他还建议将立法改为“一户只能申请一处宅基地”。12所以，“一户一宅”是指农村宅基地使用权申请取得的唯一性。
5．权能限制性
我国农村宅基地使用权是一种特殊的权利，其权能在许多方面都受到一定限制，首先，用途受到限制，农村宅基地使用权具有社会保障功能，宅基地的用途受到国家法律严格的限制，根据《物权法》的规定，宅基地只能用于农村村民建造自住的住宅。但在实践中，农村宅基地使用权人对宅基地使用不仅仅限于居住，有的在宅基地上进行盈利性的生产经营活动，有的进行简单的、小规模的生产经营，对此，学者们的意见存在分歧，有的主张宅基地可以多种途径加以利用，以提高土地利用效率，而不加以限制。有的主张利用宅基地居住的同时进行小规模的、家庭式、无污染不扰民的生产经营活动不应该予以禁止，而对完全把宅基地用于经营性目的的应该予以禁止。本文同意后一种观点。对宅基地使用权的用途应该进行相对限制，而不是绝对限制，毕竟当今农民的生活和生产条件还很恶劣，多给农民一点空间，少一点限制，不但可以体现法律对社会弱势群体的关怀，而且对减小城乡差距、改善农民生活也不无裨益。其次，处分权能受到限制，由于我国农村的社会保障体系的缺乏，宅基地使用权承载了一定的社会保障作用，基于农村社会稳定和农民生活保障的考虑，法律对宅基地使用权的转让给予了严格限制。宅基地使用权随同房屋一起转让仅限于本集体经济组织内部符合宅基地使用权分配条件的农户，不得向本集体经济组织有宅基地的村民出售、不得向本集体经济组织以外的村民出售、禁止向城镇居民出售，宅基地使用权不得抵押。
二、农村宅基地使用权性质探讨
（一）共识与争议
充分认识农村宅基地使用权的权利属性，是我们进行研究的理论基础，是完善现行宅基地使用权制度、进行具体制度设计的基础。根据法律上物的所有和利用两大状态，传统民法理论将物权划分为所有权和他物权，他物权又以是追求物之使用价值还是交换价值分为用益物权和担保物权。用益物权是权利人对他人所有物享有的以物的使用、收益为目的的他物权。13自罗马法物权法体系形成以来，用益物权体系在形式上逐渐完善，其中包括人役权、地役权、地上权和永佃权，这种体系一直影响着大陆法系各国的用益物权立法，我国物权法理论的发展传承了大陆法系物权理论精髓，同时，也体现出自有的特征。对于农村宅基地使用权的性质，我国法学界已形成通说:农村宅基地使用权是我国特有的一种用益物权形式，《物权法》对此予以确认。因此，农村宅基地使用权的应然状态是具有用益物权的所有权能。基于农村宅基地使用权的用益物权性质，我国学界仍有不同的观点和看法，分歧意见主要有:1.宅基地使用权应属于用益物权中的地上权。“整个土地使用权(包括宅基地用权)应定性为地上权。地上权是因建筑物或其它工作物而使用国家或集体所有土地的权利。”14“地上权在我国是客观存在的，目前只是以土地使用权一词代替，包括我国现行法规定的土地使用权、宅基地使用权。”15另有学者认为，建设用地使用权和宅基地使用权与传统民法上的地上权没有本质差别，我国没有理由弃之不用，而另设新概念。我们完全可以根据土地的不同用途将地上权分为公益地上权、住宅地上权与普通地上权，将三者统一在地上权体系中，作为地上权的下位概念。162. 把农村宅基地使用权和其他土地使用权共同设计为“基地使用权”。“由于目前的国有土地使用权、乡镇企业建设用地使用权、宅基地使用权、都是把他人土地作为基地来使用，因而都可归基地使用权范围。”17该观点主张用“基地使用权”代替传统的“地上权”。3.宅基地使用权属于我国特有的用益物权，不同于地上权等其他用益物权，是一种独立的用益物权形式。从目前我国物权发展趋势看，该说符合我国农村的客观实际，具有更强的说服力，本文同意这一观点，下文将进行具体分析。
（二）独特性分析
一般认为，物权法是公认的最具有本土性的法律之一，与该国的经济制度、政治制度、传统文化存在密切的联系，因各国的国情不一样，各国的物权法体系也存在很大的差异，所以，我国在建立自己的物权法体系的过程中，一方面要汲取他国的立法经验和技术，但更应当立足于我国的实际，建立符合本国实际需要的物权法体系。把农村宅基地使用权打造成为体现本土法特征的用益物权是比较理想的选择，因为，我国农村宅基地使用权不同于传统物权法上的地上权，不能用地上权概括宅基地使用权，而且和人役权也有较大差别，更不能用其他土地使用权来代替，应当被作为一种独立的用益物权来加以规定和设计。
1．农村宅基地使用权有别与地上权
地上权，即在他人土地上为建筑的权利。18罗马法上的地上权，是为了使在他人土地上建筑房屋的地上权人，可以凭借房屋与地上权的结合，而将房屋独立于土地之外，进而保有房屋的权利。19是个人土地所有者实现其土地权益的手段，它旨在构筑土地所有人和利用人之间的长期或永久性的共同分享土地权益的法律关系。农村宅基地使用权和地上权尽管有相似之处，但其差别却是明显的：（1）前提不同。我国农村宅基地使用权存在的前提是土地公有制，地上权以个人土地私有为基础。（2）权利主体不同。宅基地使用权的权利主体有身份限制，只能是集体组织成员，地上权的权利主体在理论上没有身份限制。（3）权能不同。农村宅基地使用权的流转受到一定限制，地上权具有完整的物权权能，能直接继承并可以转让、出租和抵押。（4）权利取得的对价、方式、数量不同。农村宅基地使用权的取得必须依照法律法规的规定，通过比较严格的审批程序无偿取得，并且数量具有唯一性，地上权的原始取得则由土地所有人与地上权人通过协议的方式设定，20有偿取得为常态，无偿取得为例外，并且没有数量上的限制。
由以上分析可以看出，我国农村宅基地使用权和地上权由于产生的背景和根源不同，表现的特征也相去甚远，因而两者不能混为一谈。
2．农村宅基地使用权有别与人役权
人役权也产生于罗马法，是由所有权人在不转移所有权的前提下，授予权利人在一定期限内对特定物(主要是不动产)进行使用、收益的权利，特征表现为：（1）为特定人的利益而设定的。（2）一般具有有偿性。（3）期限较长，最长以权利人的生命为限。以上特点使得人役权与农村宅基地使用权两项用益物权具有可比性。但是仔细分析，两者存在较大差别：（1）人役权的受益人特定，是指和所有人有特定关系的人，在罗马法中主要指那些因身份资格的限制而不能取得遗产继承权的人。宅基地使用权人的身份性是基于农村集体组织成员的身份，是社会对农民的一种福利。（2）取得方式不同。人役权主要是原所有权人对家产或遗产处分过程中通过遗嘱方式设立的，而宅基地使用权是由集体组织作为所有人按照法律规定分配给集体组织成员，一般通过行政审批。（3）权利内容不同。人役权主要包括用益权、使用权、居住权三种类型，不同类型的人役权的权利内容不同，用益权权能最多，包括使用、收益权，使用权只对物进行使用，居住权是使用的一种方式，是使用权的特例。宅基地使用权的权利内容对所有宅基地使用权主体都是相同的，包括占有、使用、收益和有限的处分权能。
通过比较可知，人役权和宅基地使用权表面上存在很多相似之处，但具体内容并不一样，不能简单通过人役权理论来完善我国的宅基地使用权制度。
3．农村宅基地使用权有别与建设用地使用权
在我国《土地管理法》中，建设用地包括宅基地，有的学者也建议将两者合二为一，“建设用地使用权包括城镇国有土地非住宅建设用地使用权和（简称建设用地使用权）和城乡宅基地使用权。21但多数学者还是认为，我国农村宅基地使用权和建设用地使用权相比，在很多方面都存在差异，应该被当作一种独立的用益物权加以设计，《物权法》采纳了这种观点，把两者设计为不同的用益物权。为充分理解把两者并列设计的立法理由，需重新认识农村宅基地使用权和建设用地使用权的关系，并对两者加以区别。(1)取得方式不同。宅基地使用权的原始取得以行政审批为主，且为无偿，传来取得受到严格限制甚至禁止，而建设用地使用权则以有偿出让为主，伴以无偿划拨方式为辅。（2）权利主体不同。宅基地使用权的主体只能是拥有宅基地所有权的集体经济组织的成员，具有身份上的隶属关系，而建设用地使用权的主体没有身份隶属的限制。（3）权利客体不同。宅基地使用权的客体是农村集体经济组织所有的土地，而建设用地使用权的客体是城镇国有土地。（4）权利内容不同，宅基地使用权不能单独转让、不可抵押和投资入股，其用途是唯一的，即用于建造住宅以供集体组织成员居住，但建设用地使用权则可以转让、抵押等，且其用途是多种多样的。也就是说，农村宅基地使用权与集体经济组织的成员资格和福利联系在一起，在目前的法律规定下，不能作为交易的对象，从而游离于市场之外，而建设用地使用权是我国房地产市场的要素，可以作为自由交易的客体。
我国《土地管理法》把农村宅基地使用权作为建设用地使用权的一种特殊类型加以规定，把它归属到集体所有土地建设用地使用权中，表面上看，这样有利于建立统一的土地市场，充分实现土地所有权的价值，但是，如果无视农村宅基地使用权的特殊性，继续把它置于建设用地使用权概念范围之下，将体现不出其自身存在的价值和意义，不利于保护农民的利益，所以《物权法》把两者并列来设计，明确了农村宅基地使用的目的和功能，具有合理性。
（三）结论
1．农村宅基地使用权是一种独立的用益物权
传统大陆法系上的物权法体系是在财产私有制的社会条件下形成的，但物权法体系的形成并不是以财产私有制为要件。用益物权产生的根本原因是为了实现对他人所有物的使用收益，促进社会资源的有效有序利用，因此土地私有制不是用益物权存在的必要条件，土地公有制下，同样可以设计符合权利规则的用益物权。我国农村宅基地使用权是非所有权人对集体所有土地享有的以土地的使用、收益为目的的他物权，毋庸置疑，宅基地使用权归属于用益物权类型比归属于其他物权类型更具有说服力。又因宅基地使用权产生的制度背景、产生的基础和根源、以及这一权利负载的作用和功能与传统的用益物权存在较大的差异，具有自己独特之处，其他用益物权难以对其容纳和概括，所以它是一种独立的用益物权。
2．农村宅基地使用权具有独立的制度地位
《物权法》在现行法律规定的基础上，对土地法律制度进行了改革创新，构建了包括土地所有权、土地承包经营权、宅基地使用权、建设用地使用权为主要内容的土地物权体系，确立了农村宅基地使用权独立的用益物权地位，这使我国土地使用权制度的结构发生了改变。首先，据前文所述，农村宅基地使用权从建设用地使用权中分离出来成为和建设用地使用权并列的用益物权。其次，建设用地使用权和宅基地使用权与土地使用权的关系发生了微妙的变化。从《物权法》颁布以前的法律法规中，我们可以总结出土地使用权的概念，是指依法对各类土地占有、使用、收益的权利。在物权法颁布后，这一概念在大多数情况下应该是一个上位概念，不是具体的权利，它包括：建设用地使用权、宅基地使用权、农村集体建设用地使用权、农村土地承包经营权等，在少数法律没有规定的对土地的利用的具体物权的情况下，仍然使用土地使用权的概念。我们可以用下表来对当前的土地权利情况做一下梳理，以明确农村宅基地使用权所处的地位。
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土地使用权 |
农村宅基地使用权 |
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建设用地使用权 |
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农村集体建设用地使用权 |
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农村土地承包经营权 |
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其他土地使用权 |
（三）农村宅基地使用权物权化的意义
农村宅基地使用权作为一种独立的用益物权在《物权法》中得到确认，标志着我国物权的发展进入到了一个新的阶段，具有重要的理论和实践意义。
1．权利属性得以明确
自从农村宅基地个人私有演变为使用权以来，大多数情况是由行政法规和相关的政策规定来调整。《土地管理法》对其进行的简单规定，只是基于审批和管理的目的，对宅基地使用权的具体的权利内容却没有涉及。作为我国最重要的民事法律规范的《民法通则》也对其采取了回避的态度。这样就使得宅基地使用权容易被定位为一种公法性质的权利，而不是作为私法即民法或者物权法上的一种权利，从而造成农村宅基地使用权缺乏私法上的保护，与宅基地有关的民事关系处于无法可依的尴尬境地。物权法中规定了宅基地使用权，明确了其物权的本质，确定其为我国的用益物权之一，顺应了我国物权发展的趋势和要求，为今后进一步完善和发展我国的物权体系、完善农村宅基地使用权奠定了基础。
2．有利于对农村宅基地使用权进行保护
农村宅基地使用权是亿万农民安居的一个基本前提。农民往往将很大一部分收入都投在住宅建设上，农村房屋对大多数农民来说是无疑是价值最大的一件财产，对宅基地使用权从法律上对其进行科学、合理的界定，赋予其应有的权利属性，这既是保护农民财产权益的需要，也是落实《宪法》规定的“保护公民的私有财产权”的需要。在《物权法》颁布之前，宅基地使用权缺乏物权法保护，导致宅基地使用权易受侵害。当农村宅基地被政府征用的时候，由于宅基地使用权性质的不明确，在补偿问题，宅基地使用权权利主体往往处于弱势地位，利益得不到保障。《物权法》对宅基地使用权做出了明确规定，为宅基地使用权的私法保护提供了前提和依据。
3．有利于保护、合理利用土地
由于人多地少，土地资源有限，我国采取了世界上最严格的耕地保护措施。有学者指出，就我国目前土地资源的严峻形势，无论怎样强调耕地保护都不为过，在现实中，农村集体经济组织作为土地所有权人的权利却没有得到很好的实现，具体到宅基地使用权，主要体现在作为宅基地所有权人的农村集体经济组织在国家公权力的强势介入下，不能决定宅基地使用权的设立、变更和灭失，不能在出让宅基地使用权时取得相应的对价。这种所有权主体的弱化导致了农村集体组织对宅基地管理的缺失，甚至是放任自流，是当前宅基地超标、闲置、浪费和“空心村”现象的重要原因。物权法确认农村宅基地使用权后，使其作为一种物权，正式进入私法领域，在一定层面上，受到国家法律的平等保护，国家公权力不能肆意践踏和侵害，一些乱占耕地、超标建造住宅的现象也会相应得到一定程度的遏制。(硕士论文节选）
1孙宪忠：《正义与思考---物权法立法笔记》，北京：中国人民大学出版社 ，2006年版，第427页。
2孙毅、冉建平：《建设用地使用权·宅基地使用权》，北京：中国法制出版社，2007年版，第336页。
3同上，第302页。
4江平主编：《中国土地法研究》，北京：中国政法大学出版社，1999年版，第280页。
5唐烈英：《中国物权法理论研究》，成都：四川人民出版社，2002年版，第157页。
6王利明：《中国民法典学者建议稿及立法理由（物权编）》，北京：法律出版社，2005年版，第272页。
7汪渊智，李永格：“论农村宅基地使用权制度“，《广西政法管理干部学院学报》，2007年第1期，第33页。
8该法律文件规定：“1、社员的宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地，都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖。但仍归各用户长期使用，长期不变，生产队应保护社员的使用权，不能想收就收，想调剂就调剂。2、宅基地上的附着物，如房屋、树木、厂棚、猪圈、厕所等永远归社员所有，社员有买卖房屋或租赁房屋的权利。房屋出卖后，宅基地使用权即随之转移给房主，但宅基地的所有权仍归集体所有。3、社员需新建房又没有宅基地时，由本户申请，经社员大会讨论同意，由生产队统一规划，帮助解决，但尽可能利用一些闲散地，不占用耕地，必须占用耕地的，应根据‘六十条’的规定，报县人民委员会批准。4、社员不能借口修建房屋，随便扩大墙院，扩大宅基地，侵占耕地，已经扩大侵占的必须退出。
9第一百五十二条：宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。
第一百五十三条：宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。
第一百五十四条：宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。
第一百五十五条：已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。
10汪渊智，李永格，前注7，第35页。
11尹飞：《物权法·用益物权》，北京：中国法制出版社，2005年版，第268页。
12王利明：《物权法论》，北京：中国人大学出版社，1998年版，第473页。
13温世扬：《物权法要论》，武汉：武汉大学出版社，1997年版，第21页。
14钱明星：《物权法原理》，北京：北京大学出版社，l994年版，第293页。
15崔建远主编：《我国物权立法难点问题研究》，北京：清华大学出版社，2005年版，第110页。
16王效贤、夏建三：《用益物权制度研究》，北京：法律出版社，2006年版，第54页。
17梁慧星：《中国物权法研究》（下），北京：法律出版社，1998年版，第650页。
18孙宪忠：《中国物权法原理》，北京：法律出版社，2003年版，第64页。
19孙毅、冉建平，前注2，第286页。
20王利明，前注6，第238页。
21张玉敏主编：《民法》，北京：中国人民大学出版社，2003年版，第251页。
